Юристов правового управления администрации Владивостока смущает вторая часть формулировки Главы 5 ФЗ 131, а именно – «…и участия населения в осуществлении местного самоуправления». Их альтернативная трактовка федерального закона, представляет ТОС, как некую форму участия населения в решении вопросов местного значения. Очередной спор разразился на эту тему на конференции 6 декабря 2019.
Активистам движения ТОС сложно согласиться с подобной точкой зрения, поскольку данной правовой категории нет в ст.2 «Основные термины и понятия» Главы 1 «Общие положения» ФЗ 131, собственно ее нет и в других нормативно-правовых актах федерального уровня. Что собой представляет «форма участия» никто из работников администрации прокомментировать не может.
Возвращаясь к структуре и логике Главы 5, ФЗ 131, к содержанию ее статей, можно сделать предположение, что глава не ограничена перечнем «непосредственных форм», а дает возможность четко определить алгоритм «участия» населения при осуществлении любой из перечисленных непосредственных форм. Законодатель разъясняет основные принципы участия населения при осуществлении перечисленных непосредственных форм, максимально гарантируя реализацию прав граждан. К примеру в статья 27 существуют императивные нормы о моменте появления ТОС (регистрация в уполномоченном органе МСУ, а не в Минюсте РФ), о требованиях к уставу ТОС, которые никто не имеет право менять и т.д. Именно поэтому в названии главы мы видим не только желание законодателя выделить все известные формы прямого волеизъявления, отмечая в ст.33, что список неполный, но и говорить нам об участии, иначе нет смысла выделять отдельную главу, достаточно было все перечислить в одной статье Федерального закона.
Казалось бы, совершенно незаметная грань между «непосредственной формой» и «формой участия» при решении вопросов местного значения не должна стать препятствием к привлечению населения решать вопросы местного значения, тем не менее, правовые службы города Владивостока пытаются сделать акцент на различии и не замечают смыслового единства формулировок статей Главы 5 с содержанием этих статей.
Причиной может служить понимание того, что «непосредственные формы», есть формы реализации публично-властных прав граждан и подразумевают особый статус принятых решений населением участвующих в осуществлении этих форм, а соответственно и наличие у них властных полномочий, а вот «форма участия» подобным качеством обладать не могут, они никак не оговорены в правовом пространстве, данной категории не существует. Будучи не предусмотренной ни в одном из рассматриваемых нами федеральных нормативно-правовых актов, «форма участия» позволяет чиновникам представлять деятельность самоорганизованных граждан по решению вопросов местного значения как обычную, не противоречащую законодательству, социально направленную активность «общественной организации».
Это как раз то явление, которое Президент РФ охарактеризовал, как местный бюрократический футбол, мешающий населению активно участвовать в местном самоуправлении…
По вопросу об отнесении территориального общественного самоуправления к форме непосредственного осуществления местного самоуправления или участия в нем мы обратились к юридической компании ВладПраво, где подготовили развернутый анализ, который представлен ниже.
В случаях, когда в законе присутствуют формулировки с использованием «и», необходимо использовать метод системного толкования, подходя к вопросу с разных сторон.
Основное регулирование деятельности ТОС – глава 5 ФЗ № 131 под названием «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления». Исходя из наименования главы видно, что она включает в себя как формы непосредственного осуществления местного самоуправления, так и участия в его осуществлении.
В случае разделения понятий осуществление и участие, можно прийти к следующим выводам:
Во-первых, действительно, в законодательстве отсутствует определение «участия населения в осуществлении местного самоуправления».
Существует доктринальное понимание этих понятий. Так, реализация форм непосредственного осуществления местного самоуправления населением ведет к принятию властного решения по вопросам местного самоуправления (такое решение может быть принято на референдуме, на выборах принимается решение о создании выборного органа и т. д.).
Нормы, устанавливающие формы участия населения в решении вопросов местного значения, предусматривают, что, помимо населения, в решении вопросов местного значения участвуют и другие субъекты (органы, должностные лица местного самоуправления). Реализация форм этой группы позволяет лишь выявить мнения по конкретному вопросу местного значения, решать же этот вопрос будут органы местного самоуправления или их должностные лица.
Отличие этих форм друг от друга состоит в том, что формы первой группы являются обязательными. Так, выборы с определенной периодичностью обязательно проводятся в муниципальном образовании для того, чтобы сформировать представительный орган или выбрать должностное лицо. Референдум по данному Закону в определенных случаях также является обязательным, как и в установленных законом случаях обязательным является голосование о досрочном отзыве должностного лица.
Меньшая степень обязательности присутствует в отношении форм второй группы. Здесь лишь публичные слушания являются обязательным этапом в принятии решения по установленному кругу вопросов. Остальные же формы — только возможные формы участия населения в решении вопросов местного значения[1].
Исходя из такого понимания, ТОС является именно формой участия.
В подтверждение такой точки зрения, авторы также указывают, что органы территориального общественного самоуправления не обладают властными полномочиями; принимаемые ими решения не обеспечены механизмами государственного принуждения. Решения, принимаемые органами территориального общественного самоуправления, не являются обязательными для всех субъектов права, расположенных в пределах территории, на которой действуют данные органы. Для сравнения можно привести норму, содержащуюся в статье 7 Федерального закона N 131-ФЗ: муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
Во-вторых, Статья 27, непосредственно закрепляющая положения о территориальном общественном самоуправлении, расположена среди различных форм в данной главе. В самой статье, как и в иных актах, непосредственно, не находится указание на то является ли ТОС формой осуществления или участия.
В свою очередь, в ст. 3 данного закона раскрыто содержание права граждан на осуществление местного самоуправления. Согласно данной норме, Граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
Не представляется верным рассматривать ТОС как форму прямого волеизъявления, поскольку, согласно закону, это самоорганизация граждан по месту их жительства, которая может непосредственно приводить свои инициативы в жизнь.
В-третьих, рассматривая институт ТОС с исторической точки зрения, можно прийти к выводу, что ТОС представляет собой форму участия. Так, в предшественнике ФЗ-131, Федеральном законе от 28.08.1995 N 154-ФЗ 27 статья имела название «Территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления».
Однако, учитывая, что Глава 4 носила название «Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления», а 27 статья говорит о форме участия, то видно, что законодатель не проводит разницы между данными понятиями.
Согласно статье 3 Европейской Хартии местного самоуправления, право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.
В свою очередь, в Уставах муниципальных образований эти формы именуются по-разному: в Уставе муниципального образования города Краснодара название ст. 12, посвященной этому направлению, практически повторяет название гл. 5, анализируемого 131-ФЗ; в Уставе городского округа «Город Чита» это «участие населения в решении вопросов местного значения». В Уставе Северодвинска (Архангельская область) раздел называется «Участие населения в осуществлении местного самоуправления», в который включены главы: о местном референдуме; о муниципальных выборах и голосовании по отзыву депутата, Председателя Совета депутатов и изменению границ, преобразованию муниципального образования; другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (собрания, публичные слушания, территориальное общественное самоуправление и проч.). Учитывая тот факт, что референдум, муниципальные выборы и т.д. безусловно рассматриваются в качестве осуществления местного самоуправления, можно вновь прийти к выводу о единстве данных понятий.
Также, в Положении о Всероссийском конкурсе «Лучшая муниципальная практика», утвержденном Постановлением Правительства РФ от 18.08.2016 N 815 «О Всероссийском конкурсе «Лучшая муниципальная практика», имеется следующая формулировка: «обеспечение эффективной «обратной связи» с жителями муниципальных образований, развитие территориального общественного самоуправления и привлечение граждан к осуществлению (участию в осуществлении) местного самоуправления в иных формах». В данном примере не был использован какой-либо союз, что показывает понимание данных понятий в единстве.
Определение Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2002 г. N 92-О также показывает на смешивание данных понятий: «Из правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 2 апреля 2002 года N 7-П, следует, что население муниципального образования как субъект права на самостоятельное осуществление муниципальной власти (статья 3, часть 2; статьи 12 и 130, часть 2, Конституции Российской Федерации) вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (статья 133 Конституции Российской Федерации), в различных не противоречащих закону формах (то есть речь идет о формах осуществления). Одной из таких форм участия населения (а здесь используют уже «участие», хотя продолжают говорить об одном и том же) в осуществлении местного самоуправления, предусмотренных главой IV Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является территориальное общественное самоуправление, порядок организации и осуществления которого определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 1 статьи 27)».
Таким образом, вернее всего не разграничивать данные понятия. При правоприменении данный факт не должен оказывать существенного влияния, поскольку дальше уже предоставленных полномочий ТОС выйти не может, властными функциями оно не обладает.
[1] Например, Помазанский А.Е. Соотношение традиционных и новых форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления // Журнал российского права. 2019. N 11. С. 58 — 68.
Шугрина Е.С. Территориальное общественное самоуправление в России: институт власти или институт гражданского общества // Вестник Академии права и управления. 2017. N 1. С. 12 — 22.
Юридическая компания «Владправо» образована двумя адвокатами со опытом работы более 10 лет, имеющими успешный опыт управления проектами. Преимущество от сотрудничества с «Владправо» — это качественный юридический продукт за разумные деньги. Миссия компании: мы защищаем справедливость, сочетая высокий уровень компетенции с творческим подходом к адвокатской работе, смекалкой и полной самоотдачей ради достижения цели.
- ул. Героев-Тихоокеанцев, 5А, 215
- Instagram: @vladpravo.ru